Por José María Daza Sánchez
El artículo 355 de nuestra Constitución Política define que: “Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado.”
Esto en 1991, al promulgarse la Carta Política, luego de una Asamblea nacional Constituyente fue manifiesta la satisfacción al saberse que se habían eliminado los famosos “AUXILIOS PARLAMENTARIOS” que eran recursos del estado incluidos en el Presupuesto General de la Nación (PGN) destinados a la inversión, pero con asignación en millonarios montos a los parlamentarios amigos del gobierno y que en las legislaturas apoyaban los proyectos de ley de interés del gobierno. Algo así como comprarles el voto y entregarles parte de esos recursos del estado por aprobarle leyes.
Estos recursos los canalizaban dichos congresistas a través de fundaciones “sin ánimo de lucro” (risas), para que los llevaran a las regiones y apoyaran proyectos de inversión del interés de los mandatarios locales o de las necesidades de las comunidades. Sin embargo, éstos recursos los canalizaban para intereses personales de los receptores. De ahí existen, aún, emisoras, casas de la cultura, algunas instituciones educativas y centros técnicos de capacitación, entre otros. Esto querría decir que deberían esos bienes ser entregados a las comunidades, dado que fueron adquiridos con recursos del Estado.
El columnista del periódico El Nuevo Siglo, Alberto Abello, dice en una columna: “En 1968, siendo presidente Carlos Lleras Restrepo, al parecer, con la mejor de las intenciones para comprometer a los legisladores colombianos con el desarrollo nacional, se crearon los famosos auxilios parlamentarios, figura que llevó a los congresistas a entrar de lleno en la corrupción, al manejar directamente parte del presupuesto.
Los auxilios parlamentarios en sí mismos no eran malos, las intrigas políticas y la corrupción los envilecieron. Tampoco puede decirse que todos los legisladores los utilizaran mal, más los que los hicieron mal uso de ellos desacreditaron el sistema y contribuyeron a repotenciar la corrupción.”
Luego de suscrita la Constitución Política de 1991 (4 de julio), siendo Presidente de la República, Cesar Gaviria y ministro de Hacienda y Crédito Público Rudolf Hommes y en el proceso de aprobación del PGN para la vigencia 1992, en trámite en el Congreso de la República y siendo (yo) funcionario de la Dirección General del Presupuesto Público Nacional, del mismo Ministerio de Hacienda y Crédito Público, escuché por primera vez esas dos palabras: ”CUPOS INDICATIVOS”, dado que fui encargado como responsable de atender los llamados que hacían el Director General de Presupuesto y sus Subdirectores a un teléfono fijo, no había celular, e instruir a los ingenieros de sistemas para modificar los montos de los rubros presupuestales que se habían incluido en el proyecto de presupuesto de inversión, resultado de “negociaciones o solicitudes” con los congresistas. Es decir, no se acabaron los auxilios parlamentarios, se rebautizaron y se quedaron los cupos indicativos. Dicho popular: “El mismo perro con diferente guasca”
¿Cómo funcionan los “Cupos Indicativos”? Se incluyen los recursos en el numeral de inversión del PGN, supuestamente de proyectos que están inscritos en el Banco de Proyectos de Inversión – BPIN y que son de interés para desarrollar desde cada ministerio que es la entidad que, en su mayoría, canaliza dichos proyectos o que desde el Departamento Nacional de Planeación – DNP están incluidos en el BPIN. Pero el requisito sine – quanon es que debe estar inserto allí. Pero para atender el apetito de los congresistas, que sin “mermelada” (palabra diseñada por un ministro de hacienda, refiriéndose a la repartija de los recursos de las regalías para todas las regiones) no funcionan pues si tiene los proyectos, bien, de lo contrario les asignan un monto determinado de recursos para que ellos determinen a qué región las llevan (?). Hasta ahí es hasta pasable el tema, porque, entre otras, soy de los que creo que una de las funciones de los funcionarios elegidos, en este caso, para el “Honorable Congreso de la República” (risas otra vez) es eso: Gestionar proyectos en favor de las comunidades que los eligieron, porque además está dentro de unas funciones que no están escritas, pero supuestamente las han optado o asumido. Bueno entonces bienvenida la “importante gestión” de conseguir recursos para sus electores. Ah, pero si no hay proyectos en el BPIN, tranquilo, Doctor, ¡se lo incluimos inmediatamente!.
Y continúa señalando en su artículo, Abello: “Con los cupos indicativos el parlamentario procura moverse en un entramado que va orientando según sus intereses, para que los fondos vayan al alcalde amigo, el cual, a su vez, maneja al funcionario que se entiende con el contratista, que suele ser su cómplice, no siempre, necesariamente, del mismo grupo político. Entre el parlamentario y el alcalde, con el que suele tener nexos electorales y de negocios, definen quien será el contratista.”
Recordemos que esos cupos se los asignan a los congresistas “amigos” y vienen desde el presupuesto de 2002, cada año.
El problema es que dichos recursos se han asumido como si fueran de propiedad del congresista. Y si no tienen proyectos definidos salen a buscar a alcaldes interesados, pero… Ahí está el pero; porque esa gestión no es gratuita, ni honoris causa, ni amor por la comunidad, ni sin ánimo de lucro, ni es porque ese personaje es un gran benefactor. Ahí entra el CVY que traduce: ¿” Cómo Voy Yo”? por anticipado. Ya tienen una tarifa establecida y si no preguntémosle (bueno ya murió) al especialista de “LAS MARIONETAS” Mario Castaño. Ese es el típico ejemplo. Ningún periodista del establecimiento se ha molestado en hablar específicamente del tema ni lo ha llamado con nombre propio.
Ahora bien, si no quiere el congresista llevar esos recursos del cupo indicativo asignado a su terruño, lo negocia con otro congresista, cobra su porcentaje (%) y listo, se evita estar buscando a los alcaldes o gobernadores que los atiendan.
El Consultor Alejandro Ramírez, en el Periódico Económico Portafolio, escribió: “(…) ‘cupos indicativos’. En estos, los parlamentarios reciben un cupo presupuestal, creado previamente, que pueden manejar, en teoría, para cubrir necesidades sociales en sus regiones. Sin embargo, pueden elegir a dedo a qué alcalde se le asigna, a qué contratista se le da la obra o licitación, e, incluso la Corte Constitucional en el 2001 conceptuó que pueden ‘sugerir’ las obras.
En otro aparte del artículo, Ramírez, señala: “Según la Contraloría General de la República, los dos gobiernos que tuvieron doble período (8 años), repartieron cupos indicativos por 54 billones de pesos en 14 años, un promedio de 3,85 billones de pesos anuales, que no es una bicoca de los impuestos que pagamos los colombianos y por lo cual están siendo investigados algunos parlamentarios. Esto sugiere que los cupos indicativos se pueden utilizar como herramienta política y de presión para que los legisladores muevan la balanza hacia las leyes que el Ejecutivo necesita que se aprueben, y también, como lo afirmaba el excontralor Edgardo Maya, “para financiar campañas de los mismos parlamentarios y crear un mercado persa con dichos cupos”.
El problema no son los cupos, es que buena parte de los mismos se quedan en los bolsillos de esos “benefactores” Si calculamos la tarifa que manejaba, que creo que ya es estándar, Mario Castaño, de comisión, de los 54 billones de pesos que cita el consultor, más o menos $9,45 billones se quedan en sus bolsillos. Póngale que el alcalde o gobernador pida el humilde diez … serían otros 5,4 billones, es decir que casi $15 billones se quedan en el camino.
No podemos olvidar que el gobierno nacional, sea el que sea, es el responsable de la ordenación del gasto y que, al entregarle esas partidas, individualmente, a cada congresista se está configurando en cómplice y alcahueta porque no hay un control estricto ni un seguimiento que permita que su aplicación sea en el proyecto y sitio donde se asignó. Sin perjuicio de la ineficiencia de los entes de control, que a propósito son escogidos por buena parte de los mismos congresistas, incluidos los “Honorables” magistrados.
Sobre el tema de la legalidad o no de los cupos indicativos, se cita una Sentencia de la Corte Constitucional, la C-1168 de 2001, en la que se señala que estos cupos son legales. Claro, después de un profundo análisis la Corte determina que perfectamente el congresista puede direccionar esos recursos a proyectos de interés de las poblaciones y como el demandante no presentó pruebas de la mala intención de éstos de apropiarse de parte de dichos recursos, pues determinó que son viables. Lo que pasa es que en ese momento hasta ahora se estaban cediendo o asignando tales apropiaciones. No existía Mario Castaño que fue el que permitió “dañar el negocio”. Hoy creo que no sería tan absoluta la decisión de la Corte.
Un experto economista que se especializó en el manejo de las finanzas públicas, fue ministro de Hacienda y de Energía, candidato presidencial, negociador de paz, entre otros cargos, Juan Camilo Restrepo, con relación a los cupos indicativos, escribió en un artículo en Ámbito Jurídico titulado “Los cupos indicativos a la luz del derecho presupuestal” “Voy a ocuparme de los “llamados cupos indicativos”, que se diferencian de los llamados auxilios parlamentarios en el sentido de que en los primeros, a diferencia de los segundos, el parlamentario agraciado no crea a su antojo la partida de gasto sino que la recibe ya creada presupuestalmente, pero como si fuera de su propiedad política.
Es él quien la direcciona; es él quien define a qué alcalde (normalmente de su misma orientación política) le corresponde ejecutarla; a menudo postula quién habrá de ser el contratista o el interventor de la partida en mención; es él quien en síntesis se lleva los méritos políticos de su ejecución, aunque, repitámoslo una vez más: a diferencia del antiguo “auxilio parlamentario”, la apropiación presupuestal en el “cupo indicativo” no la crea el parlamentario (ya está creada de antemano en la Ley de Presupuesto): el parlamentario simplemente la orienta, la direcciona, y usufructúa los méritos políticos que se derivan de su ejecución. Queda convertido en un intermediario privilegiado de una o unas determinadas apropiaciones presupuestales.
Es esto tan cierto que ya se ha documentado (La Silla Vacía lo hizo), que existe un verdadero “mercado secundario de cupos indicativos” en el Congreso, en virtud del cual el parlamentario, que, por cualquier razón, no puede o no quiere orientar un determinado cupo indicativo de los que el Gobierno le ha asignado, lo puede ceder a otro para que sea el segundo (como quien adquiere una acción o un bono en el mercado secundario en una bolsa de valores) quien lo direccione y usufructúe políticamente.
Es decir, los derechos políticos que entrañan los cupos indicativos son cedibles a terceros, como lo son los títulos mobiliarios que se negocian en un mercado de valores.”
Y continúa indicando Juan Camilo Restrepo, en la misma columna: “Ahora bien, y este el punto central: el derecho presupuestal colombiano NO autoriza los llamados “cupos indicativos” por ninguna parte. Estos son una distorsión del espíritu de las normas que lo rigen. Por eso son censurables. Ver a este respecto mi libro El derecho presupuestal colombiano (Legis, 2ª ed., 2014).
El parlamento debe aprobar anualmente, claro está, el presupuesto nacional. Y al hacerlo, los parlamentarios aprueban las diversas partidas de gasto que lo conforman (apropiaciones presupuestales se denominan); pero esto de ninguna manera significa que un parlamentario o un grupo de ellos queden como “dueños políticos” de una determinada porción del gasto público en Colombia.”
Ratificando lo dicho anteriormente, el gobierno nacional como ordenador del gasto y responsable de la ejecución de los recursos del Estado, es absolutamente responsable y alcahueta o alcahuete (valen las dos palabras), encubridor y patrocinador de la desviación de los recursos, cuando perfectamente podría direccionarlos y aplicarlos desde la administración sin intermediarios.
Muy difícil cambiar esas perversiones del manejo de los recursos del estado. Y los “Honorables” seguirán montando negocio no para beneficiar al pueblo, como aparentan en campaña, sino para llenarse los bolsillos.
Pregunta pringamosera: ¿Los congresistas chocoanos habrán traído esos recursos de los cupos indicativos al Departamento? ¿Cuántos recursos y proyectos han traído los elegidos con votos del Chocó, incluido el actual presidente del Senado, Iván Leonidas Name, en agradecimiento por los servicios prestados?
